1. LA GESTIÓN TERRITORIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANO HABITACIONALES. El proyecto para el sector oeste de San Fernando
Para el estudio de caso, se tomó el partido de San Fernando, por darse en el período de análisis una poco habitual confluencia de políticas públicas a escala municipal, y políticas de atención primaria -a escala barrial y de vivienda-. Esta experiencia ha dejado mucho para el análisis, ya que si bien la decisión de concebir e integrar propuestas en términos de escalas y de dimensiones problemáticas, formulada a nivel de un gobierno local, es trascendente, en la práctica se ha podido demostrar que chocó con limitaciones concretas. Estos obstáculos se han producido por una diversa confluencia de situaciones que tienen que ver con interferencias e inconsistencias, tanto en relación con la impronta de la metrópolis sobre el partido en relación con las escalas de las competencias gubernamentales, como en la imposibilidad del acceso a los servicios públicos y la inconsistencia en los procesos de participación de los actores, a nivel de dimensiones de la gestión urbana (Salvarredy y Jaime, 2011).
El caso se analizó comprendiéndolo como proceso territorial, en sus aspectos físicos y sociales. Los primeros se observaron en los planos utilizados por los organismos públicos, intervinientes en el proceso proyectual. Allí se incluyeron: planos catastrales, relevamientos barriales, proyectos de mejoramiento barrial, proyectos sectoriales o de infraestructura. En el mismo proceso proyectual, el aspecto social se relevó en la voz de sus protagonistas, a través de entrevistas a los actores sociales significativos, seleccionados por su incidencia en el proceso de producción de los proyectos. Se sumó el aporte de entrevistas realizadas a especialistas afines a la problemática de estudio. Estructuraron la investigación los procesos de producción de los proyectos urbanos y arquitectónicos del PROMEBA para los barrios Perón, San Martín y San Jorge del MSF, entre los años2003 y 2011, en relación con las estrategias del Plan de Desarrollo Urbano (PDU,2006).
Para comprender el contexto territorial del caso seleccionado, es necesario pensar el partido de San Fernando como parte del AMBA, centro estructural de la República Argentina. En el territorio que se analiza convergen dos períodos de gobiernos que coinciden políticamente, en relación a la pertinencia partidaria y también al acento en el desarrollo de políticas urbano habitacionales inclusivas. Esta confluencia ha tenido manifestaciones materiales, como la gran inversión en programas vinculados al hábitat que se destinó a obras localizadas en el MSF desde el gobierno nacional, y se viabilizó desde el gobierno provincial. El monto total de la inversión pública en San Fernando, medido en función de la cantidad “soluciones habitacionales” producidas por los programas estatales en relación con el total de viviendas (51.976 unidades habitacionales), indica que éste alcanza el 5,29%. Se trata de una gran inversión si consideramos, en cambio, que el promedio del Conurbano (2) es casi el 1% y el total nacional apenas supera el 0,5%. En relación al monto de inversión estatal por cada solución habitacional, el dato resulta igualmente significativo, ya que la inversión pública en el MSF duplica los promedios del Conurbano y de la Nación.
En el período analizado (2003-2011), el Municipio de San Fernando desarrolló un diagnóstico urbano que permitió conocer la profunda estratificación socio territorial que caracterizaba el partido. A la fragmentación detectada, la política urbana municipal le ha opuesto algunas acciones concretas, incluidas en el PDU. Trabajó en la urbanización de los sectores más postergados, generó un espacio público sobre la ribera, y ejecutó uno de los varios pasos a nivel previstos en la traza del FFCC Mitre para favorecer la conectividad este-oeste. Los ambiciosos objetivos y estrategias del PDU plantearon iniciativas en relación con la ocupación y el uso del suelo, la distribución de la población, los espacios verdes recreativos y costas, el patrimonio, la accesibilidad y conectividad, estableciendo además la necesidad de mecanismos participativos (III). Luego de la determinación de objetivos y estrategias generales, se estructuran cuatro estrategias sectoriales complementarias: tres enfocadas a sectores urbanos específicos (Este, Intermedio y Oeste) y una cuarta de integración territorial.
Figura 1. Estrategias del PDU. (3)
Para el caso del sector oeste, donde se focaliza esta investigación, el PDU propone una serie de estrategias particulares: la estructuración del sector a partir de la localización de equipamientos de centralidad en correspondencia con la promoción de una mayor densificación habitacional y de actividades; el reordenamiento urbano de los asentamientos precarios; y la ampliación de los servicios de infraestructura y de la oferta de espacios públicos.
Entre las políticas urbanas desarrolladas en el periodo de análisis, se abordan en este trabajo, en primer lugar, el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), fundamentalmente las etapas de los barrios Perón, San Jorge y San Martín. Entre los años 2003 y 2011 se gestionaron cuatro obras de infraestructura; el objetivo de la invervención era el mejoramiento del sector urbano, que beneficiaría, según los documentos oficiales, a más de 5.000 pobladores.
Figura 2. Proyectos PROMEBA en el territorio de análisis.
Como se analizará en el apartado siguiente, tanto los registros de lectura de los distintos actores intervinientes en el proyecto, como los documentos proyectuales de PROMEBA, tenían serios problemas de discordancia. Así, el redibujo del conjunto de estos proyectos en el territorio de análisis (figura 2), demandó una serie de ajustes que es interesante mencionar. La documentación de lectura disponible en las distintas áreas del Municipio de San Fernando era muy diferente en sus características (tipo de información, escala, orientación) hasta el punto de diferir, por ejemplo, en la forma de las manzanas entre los planos de Catastro y de Reordenamiento Urbano. Los planos que conformaban el proyecto de PROMEBA, por su parte, también tenían diferencias significativas, por ejemplo, en las dimensiones y disposición de los espacios públicos o parques ribereños.
Los barrios seleccionados por el PROMEBA para las intervenciones parciales rondan los 65.000 m2. Sin embargo, la totalidad del sector que aquí se propone analizar como proyecto urbano, alcanza los 800.000 m2. Es decir, que éste llega a cuadruplicar la superficie resultante de la suma de los proyectos PROMEBA. Esta diferencia se debe a dos cuestiones fundamentales. Por un lado, la continuidad territorial de las intervenciones parciales se encuentra fragmentada por grandes equipamientos industriales que se consideró oportuno incorporar al ámbito de análisis. Por otro lado, el sector territorial localizado entre el cauce antiguo del Río Reconquista y el cauce rectificado también es entendido como parte del proyecto urbano, y es objeto de diversas iniciativas de la acción pública, que se tratarán más adelante.